> Por Mónica Wengrowicz
En esta breve reseña enlisto las principales características del sistema parlamentario y presento como ejemplo dos casos, el italiano y el israelí.
El parlamentarismo contemporáneo es un sistema en el que el poder ejecutivo depende del apoyo y de la confianza del parlamento para desempeñar sus funciones y subsistir. Los poderes legislativo y ejecutivo están estrechamente vinculados, y no existe una separación rígida entre ambos poderes. El sistema parlamentario se caracteriza por: 1) los miembros del gabinete son también miembros del parlamento (aunque, para contrarrestar la falta de independencia del ejecutivo, en varias democracias parlamentarias se está adoptando el sistema conocido como Ley Noruega (Un miembro del parlamento nombrado ministro o viceministro dejará su banca en el parlamento, que será ocupada por el siguiente candidato en la lista del mismo partido. Según la “Ley Noruega funcionarios que no son parlamentarios pueden ocupar cargo de ministro. La prohibición de ocupar una posición doble, en el parlamento y en el gobierno, es una medida destinada a incrementar la libertad de acción del poder ejecutivo, debilitando la dependencia del gobierno en el poder legislativo); 2) el Poder Ejecutivo es doble: existe un Jefe de Estado con poderes muy limitados (presidente o monarca) y un jefe de gobierno (primer ministro); 3) el gabinete está integrado por los jefes del partido mayoritario o por la coalición que forme la mayoría parlamentaria. Generalmente las coaliciones están compuestas por partidos sin afinidad ideológica, y ocurre que representan intereses contrarios. Usualmente, el gobierno no se forma a partir de una mayoría partidaria obtenida en las urnas ya que el Jefe de Estado (presidente o monarca, que no uno ni el otro es elegido mediante el voto popular) confiere la responsabilidad de formar gobierno al líder del partido con más posibilidades de hacerlo mediante coaliciones y acuerdos entre las distintas, y a veces muy dispares, fuerzas políticas. No es imperativo que el primer ministro sea el líder del partido que ha obtenido el mayor número de votos y son prácticamente nulas las ocasiones en que un partido obtiene suficiente apoyo electoral para formar gobierno sin necesidad de recurrir a una coalición; 4) el gabinete subsistirá siempre y cuando cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria o mientras no se derrumben los acuerdos de coalición.
En un mundo ideal el consenso y el principio de colaboración equilibrada y bona fide entre el poder ejecutivo y el legislativo deberían garantizar la representación y el interés del conjunto social, pero bien sabemos que en el mundo real ocurre lo contrario. El estancamiento político –con todas sus implicaciones– es muy frecuentemente la única manera de evitar que los intereses de los distintos sectores políticos y sociales causen el colapso de un gobierno de coalición.
Los casos Italia e Israel: Partitocracia (dominio de las dirigencias partidarias), estancamiento político, descuido de la voluntad popular y clientelismo
En ambos países el sistema parlamentario es considerado multipartidista, en Italia hay un promedio de 12 partidos con representación parlamentaria y en Israel compitieron en las últimas elecciones 33 partidos!!! (entre ellos partidos que representan intereses tan sectarios como el partido “Hoja Verde” por la legalización de las drogas, el partido “Sobrevivientes del Holocausto” y el partido “La Fuerza del Dinero”).
No obstante el multipartidismo italiano, hasta el año 1994 todos los gobiernos de ese país contaron con una mayoría de ministros del partido Demócrata Cristiano, convirtiéndolo en el partido dominante aunque nunca tuvieron la mayoría absoluta. El Partido Demócrata Cristiano formó distintas coaliciones, algunas veces con partidos de izquierda y otras de derecha, fueron tradicionales los quattropartiti [Democracia Cristiana (DC), Partido Socialista Italiano (PSI), Partido Liberal Italiano (PLI) y el Partido Socialdemócrata Italiano (PSDI)]. La hegemonía de la Democracia Cristiana culminó en 1994 con la campaña “Manos Limpias” cuando al desintegrarse el partido sus miembros se dispersan en distintas formaciones políticas. Un ejemplo de la disfuncionalidad del sistema parlamentario fue el gobierno de Carlo Azeglio Ciampi (1993-1994), ya que el suyo fue un gobierno incapaz de completar el ciclo y caracterizado por el de estancamiento total, ya que incluyó fuerzas políticas totalmente antagónicas [los ex democristianos del Partido Popular Italiano (PPI), la Renovación Italiana (RI), el Partido de los Comunistas Italianos (PDCI), los Verdes, los Demócratas, la Unión de Demócratas Europeos Reformistas (Udeur) y los Socialistas Demócratas Italianos (SDI)]. En Israel la hegemonía del Partido Laborista (MAPAI/AVODA) subsistió hasta 1977 al obtener el Likud (partido nacionalista de derecha) la victoria en las elecciones generales. Como en Italia, tal hegemonía no implica la mayoría absoluta en el parlamento por lo que el Partido Laborista se vio obligado a formar coaliciones que incluían a partidos en los extremos del mapa político [hasta 1977 con Mapam (partido obrero, árabe-judío y contrario a la coerción religiosa) y Mafdal (partido religioso nacionalista), o en el gobierno encabezado por Yitzhak Rabin del Partido Laborista (1992-1995) que incluyó en la coalición a Meretz (partido por derechos cívicos y anti religioso) y a Shas (partido ultra religioso, que aboga por la instauración de una teocracia)]. Hasta 1977, la injerencia de la hegemonía del Partido Laborista israelí era tal que se hacía necesario tener algún contacto en la burocracia partidaria para conseguir empleo, poder acceder a una vivienda o a crédito para instalar una empresa.
Al surgir una crisis, en el sistema parlamentario, el Presidente consulta con todos los líderes parlamentarios para asegurar una nueva mayoría. Sin respetar la voluntad popular, podría ocurrir (y de hecho así ocurre) un viraje hacia un gobierno con un signo político totalmente opuesto al del gabinete saliente, siendo aun peor lo que recientemente ocurrió en Italia cuando al dimitir Berlusconi o en Grecia al caer el gobierno de Papanderu quedaron instaurados gobiernos compuestos por tecnócratas del ámbito financiero. Este procedimiento tan común al sistema parlamentario hace que la política pierda su vigor como instrumento de cambio, y vacía a la política de toda su razón de ser.
En Israel, la Knesset número once (gobiernos 21y 22) fue un caso típico, cuando ningún partido había conseguido suficiente apoyo popular en las urnas y para formar gobierno los dos partidos mayoritarios y opuestos ideológicamente acordaron “rotar” la dirigencia política del país, siendo que Shimon Peres (entonces líder del Partido Laborista) ocupó el puesto de primer ministro durante dos años (1984-1986) y el ultra derechista líder del Likud -Ytzhak Shamir- fue el Premier durante los siguientes dos años. Durante los años noventa idearon una solución aún más creativa, dos veces se conformó un gobierno de supuesta ‘unidad nacional’: izquierda y derecha en un gobierno común que se caracterizó por el estancamiento político y social, por las artimañas y los complots, cayendo el último de estos gobiernos a causa de un escándalo que fue denominado “la jugarreta sucia” de Shimon Peres.
Durante pocos años, y con la intención de liberar al ejecutivo del eterno chantaje de las pequeñas fracciones en el parlamento, se llevó a cabo la elección directa del primer ministro. La reforma del sistema electoral no resultó exitosa ya que, electo directamente por el voto popular o designado por el Presidente del Estado, el primer ministro seguía estando prisionero de las diversas y desacordes demandas del legislativo.
Otra característica del parlamentarismo que resalta en estos dos países es el reciclaje de políticos y su cuasi eterna permanencia en los más altos cargos. En Italia, Andreotti ocupó cargos en casi todos los ministerios incluyendo como presidente del Consejo (primer ministro); en Israel ocurre lo mismo con Shimon Peres, que por más inconcebible que parezca jamás fue elegido en elecciones populares sino que todos los cargos que ocupó y ocupa son resultado de acuerdos y mediaciones o votaciones en la Knesset (Parlamento israelí, una cámara compuesta por tan sólo 120 miembros). Pareciera ser que a este tipo de dinosaurios políticos, tan abundantes en los sistemas parlamentarios, no se les pegan los escándalos políticos ni escándalos de otra índole.
Las incesantes crisis resultan en gobiernos que no concluyen su mandato, y que se caracterizan por la imposibilidad de concretar un proyecto o programa a largo plazo. A continuación los mandatarios de ambos países, listas en las cuales es posible apreciar que difícilmente algún primer ministro ha logrado superar los dos años de gobierno.
Presidentes del Consejo italianos:
1987 –1989: Giovanni Goria
1988 – 1989: Ciriaco De Mita
1989 – 1992: Giulio Andreotti
1993 – 1994: Carlo Azeglio Ciampi
1994 – 1995: Lamberto Dini
1996 – 1998: Romano Prodi
1998 – 2000: MassimoD’Alema
2000 – 2001: Giulano Amato
2001 – 2006: Silvio Berlusconi
2006 – 2008: Romano Prodi
2008 - 2011: Silvio Berlusconi
Primeros Ministros israelíes:
1984 – 1986: Shimon Peres
1986 – 1988: Yitzhak Shamir
1988 – 1990: Yitzhak Shamir
1990 – 1992: Yitzhak Shamir
1992 –1995: Yitzhak Rabin
1995 – 1996: Shimon Peres
1996 – 1999: Binyamin Nethanyahu
1999 – 2001: Ehud Barak
2001 – 2003: Ariel Sharon
2003 -2006: Ariel Sharon
2006 -2009: Ehud Olmert
2009 - : Binyamin Nethanyahu
Conclusiones:
1) El sistema parlamentario es un sistema en el cual son inherentes las crisis recurrentes, favoreciendo el desequilibrio político. No hay estabilidad y es muy probable que un gobierno no ejercite sus funciones por el tiempo constitucionalmente establecido;
2) En el sistema parlamentario se deben buscar mecanismos para desmedrar la dependencia del ejecutivo en el legislativo. Estos mecanismos pueden tomar la forma de la Ley Noruega o lo que es aún más común, se repite el fenómeno del chantaje político cuando el gobierno debe capitular abandonando la implementación de políticas que incumben al interés común de la sociedad, lo cual imposibilita establecer un modelo político, social y/o económico planificado a largo plazo. No es poco común que se compren votos en el parlamento, otorgando puestos a miembros de algún partido o, en el mejor de los casos, el pago tiene forma de beneficios a los sectores que representa tal o cual parlamentario o partido político sectario. Lo mencionado de ninguna manera es considerado corrupción, no se esconde ni se lleva a cabo en la clandestinidad, ya que es considerado como un aspecto innato del juego político;
3) Para poder mantenerse en el poder, el primer ministro frecuentemente debe zigzaguear entre el bien común y las demandas de las distintas fuerzas políticas. Este fenómeno es especialmente evidente a la hora de elaborar el presupuesto, ya que cada ministro (en un gobierno de coalición los ministros son de distintas extracciones partidarias que representan a los más diversos intereses sociales y/o económicos) exige un presupuesto más abultado para su ministerio ya que necesitan demostrar logros frente a su electorado. No se toma en cuenta el interés nacional;
4) Frecuentemente, para evitar que caiga un gobierno de coalición, lo único que rige es el status quo, lo cual implica estagnación y estancamiento. El resultado es como acelerar en punto muerto;
5) En el sistema parlamentario las fuerzas políticas con ínfimo apoyo popular pueden determinar la agenda política, aun estando en la oposición;
6) Proliferan los partidos políticos que representan intereses de sectores y segmentos de la sociedad (partido de mujeres, jubilados, ecologistas, religiosos, étnicos, agrarios, etc.), que pugnan por lograr más beneficios para su sector sin considerar el interés común y general de la nación. Los grandes partidos tradicionales pasaron a ser supermercados ideológicos, incapaces de implementar a largo plazo un accionar programático;
7) La moción de censura, la cuestión de confianza y el "gabinete en la sombra" otorgan poder desmesurado a grupos minoritarios, en detrimento del interés y la voluntad popular;
8) Déficit democrático: el Gobierno surge del Parlamento el cual es, en principio, el único órgano elegido por voluntad popular. No siempre forma gobierno la fuerza que ha obtenido el mayor apoyo en las urnas;
9) Separación de poderes atenuada entre el ejecutivo y el legislativo;
10) El primer ministro puede permanecer vitaliciamente en el poder si logra concertar acuerdos de coalición con las distintas fuerzas parlamentarias, independientemente de la voluntad popular o del interés común de la sociedad;
11) El sistema parlamentario no garantiza el resguardo contra la hegemonía de un partido político ni contra el dominio de las dirigencias partidarias y ciertamente no es la herramienta adecuada para proteger contra el clientelismo;
Este sistema obliga a los gobiernos a mantener una lucha eterna por el poder, convirtiendo a la política en una herramienta para lograr el poder por el poder mismo y menguando su capacidad de ser un instrumento de transformación; el pueblo deja de ser el soberano ya que la composición del gobierno no refleja el resultado en las urnas y el acto electoral pierde valor. Al quitar relevancia a la voluntad popular, el sistema otorga poder excesivo a las burocracias partidarias y esto se caracteriza por la repartición de puestos públicos en organismos y agencias estatales respondiendo a las necesidades políticas internas de partidos o a acuerdos de coalición y no a las necesidades de la administración pública o a la idoneidad del funcionario nombrado. Esto también conlleva a un importante clientelismo ya que se usan recursos estatales para favorecer sectores allegados a los distintos componentes de la coalición de gobierno.
Si bien el sistema presidencial no es perfecto, se caracteriza por la separación en tres poderes: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Teniendo los dos primeros un modo de elección diferenciada que otorga legitimidad y estabilidad, garantizando a la vez autonomía. Los controles ejercidos por el Senado, el Congreso, las provincias, los partidos políticos y grupos privados en cierta manera garantizan que el Presidente no ejerza un poder autoritario.
En todo debate concerniente a una posible reforma de sistema de gobierno se debe tomar en cuenta no sólo las falencias del sistema parlamentario, sino también la configuración social existente en Argentina y nuestra idiosincrasia. Un sistema tan poco representativo de la voluntad popular, como lo es el sistema parlamentario, es inconcebible dada la historia de Sudamérica en general y de Argentina en particular.
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